2002年3月，在第九屆全國人民代表大會第五次會議上，國務院總理朱基在《政府工作報告》中提出，政府應當關心弱勢群體。這是"弱勢群體"一詞首次見諸官方文件。從此，在媒體和理論界善意的關注中，被視為"弱勢群體"不僅包括下崗失業工人、農民工，也包括在各類企業中權利受到侵害且得不到保護的在職工人。[1]本報告雖然沿用"弱勢群體"這一表述，但我們認為，工人，尤其是在職工人，這一本該強大的社會階層之所以成為"弱勢群體"，真正原因在於他們自我組織的權利被剝奪了，當一個規模龐大的社會階層被迫處於分散的個體狀態時，這個階層被淪為社會結構的底層是必然的。[2]

一、國企改制與解除勞動合同：政策主導下的違法操作

在國有企業二十多年的改革過程中，城市工人的就業權受到三次衝擊。第一次是在上個世紀80年代後期和90年代初期，中央政府在全國範圍內推行勞動合同制，取消了工人的"固定工"和"終身就業"權。第二次衝擊發源於90年代中後期，當時中央政府為振興國有企業，提出"減員增效"政策，幾年間，國有企業數以千萬計的工人被迫下崗失業。第三次衝擊來自進入本世紀至今尚未結束的國有企業轉制。在轉制過程中，工人被要求先與改制前的企業解除勞動合同，然後在毫無選擇餘地的情況下，再按照企業新雇主的意願制定的勞動合同上簽字。事實上，工人能否在改制後的企業就業，決定權完全在新雇主的手上，而這些新雇主中的絕大部分又都是企業改制前的廠長或經理。由此可見，城市工人就業權受到的這三次衝擊，都是政府的"改革"政策所賜。一方面，國家不再為工人提供就業保障；另一方面，政府仍然禁止工人自己組織起來爭取包括就業權在內的各項勞工權利，為了維持"社會穩定"，保證"良好的投資環境"而壓制工人的集體維權行動。在這個背景下，國有企業改制的必然後果是侵害工人的就業權利。

職工代表大會與企業改制過程的黑箱操作

有兩個與工人利益相關的重要問題: 一是對工人的安置, 即工人在改制後的就業出路; 二是對工人的經濟補償。在中央和地方各級政府的改制文件中, 均要求將改制方案提交職工代表大會討論通過，這種要求至少在名義上兼顧了工人的利益。以下是一些文件的有關內容：

國有企業改制方案和國有控股企業改制為非國有的企業的方案，必須提交企業職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見。其中，職工安置方案需經企業職工代表大會或職工大會審議通過後方可實施改制。

- 國務院國有資產監督管理委員會"關於規範國有企業改制工作的意見"

被並購企業應向職工代表大會通報並購方案，充分聽取職工意見，其中職工分流安置方案須經職工代表大會審議通過。

- 北京市"關於境外投資者和境內非公有制經濟組織並購國有工業企業暫行辦法"

國有企業產權制度改革方案，須經職工代表大會或職工大會審議並形成決議，由同級經貿主管部門牽頭，會同國資、財政、土地、工商、勞動、稅務、環保等有關部門論證後，準予實施。

- 山西省經濟貿易委員會 '關於中小企業產權制度改革的指導意見的通知'

在1986年9月國務院頒佈的《全民所有制工業企業職工代表大會條例》中，職工代表大會被賦予了五項職權。這個在18年前頒佈的法律，不可能賦予職工代表大會對企業改制進行監督的權力。[3]因此，上述政策實際上是賦予職工代表大會一項新的職權。通過對改制過程的監督，政府希望能夠對國有企業改制操作者的"黑箱作業"形成一定程度的制約，並使工人的不滿得到撫慰。但是，改制中的事實證明，對工人來說，通過職工代表大會對改制進行監督是一種奢望。

第一，改制政策的實施通常是以貫徹行政命令的方式進行的，並被各級政府要求在限定時間內完成。作為改制操作者，政府部門和企業的管理者為了在限期內完成改制任務而無視職工代表大會的存在。一位華北勝利油田的工人在寫給《中國經濟週刊》的信中說："雖然下發的文件上是要做到個人自願報名，然後單位審核。可同時又規定了在兩個月內必須買斷２萬多人的硬性指標，指標必須完成。如果是自願的怎麼會有時間和名額的限制，何謂自願？"另一位同在勝利油田的工人在來信提到："可氣的是，在基層具體的實施過程中，基層的很多領導幹部採取威脅、恐嚇的態度要脅我們，如果我們不買斷，以後就會讓我們首先下崗，因為我們沒有讓他完成買斷的指標。"[4]

第二，職工代表大會即使召開，也只是在改制的最後階段被用來宣佈改制決定。由於工人無法獲知政府有關該制文件的內容，改制操作者們又往往有意隱瞞有關資訊，[5]在職工代表大會召開之時，"生米已經煮成熟飯"，改制方案早已變成了有法律效力的文件。位於浙江餘杭的均華集團就是一例。該公司曾是國家一級企業，在2003年為討論企業改制而召開的職工代表大會上，職工關心的一些問題，如公佈企業賬目、公佈企業的收購者、追究造成企業虧損者的法律責任等都不在職代會討論的範圍內。此後，工人們發現，集團中僅有的兩家贏利企業都被原集團董事長的兒子和女兒收購了。[6]

第三，改制操作者通過對職工代表的利誘與威脅等手段，達到通過改制方案的目的。例如，在山西省太原市塑膠四廠股份制的改制方案中，擬定職工出資佔有改制後企業股份的30％，原任廠長佔57％，擁有控股權。為使這一改制方案在職工代表大會上得以通過，原任廠長在職代會召開之前分別召見職工代表，警告他們，如果不同意這個改制方案，將被企業除名。在職工代表大會代表分組討論這個方案時，該廠長將自己的兒子、兒媳和其他親屬安排在每個小組，最後迫使很多職工代表違心"同意"了改制方案。[7]

在改制中，職工代表大會之所以形同虛設，主要原因還是職工沒有獨立地組織起來並缺少能夠表達和維護他們利益的代表。當企業的負責人刻意避開職工代表大會時，職工沒有任何可以依賴的組織和可以付諸的手段向他們施加壓力，只能坐以待斃。而政府有關部門既然用行政命令要求企業限期完成改制，當然也會默許這種違規操作。

在缺少職工監督的情況下，企業改制過程中的黑箱作業非常普遍。企業改制方案是由改制的操作者們(包括地方政府主管部門的官員和企業的負責人) 研究確定的，在這一過程中，方案的內容對工人嚴格保密。當工人從其他渠道得知或最終發現改制方案嚴重侵害了他們利益的時候，他們的抗爭往往愈加劇烈。[8]

在改制的黑箱作業中，操作者常用的手法是，故意隱瞞資訊甚至惡意製造虛假資訊以誤導工人，使工人們在計算不同安置方案的得失時（例如，是一次性領取經濟補償金還是用這筆款項入股以換取在改制後企業的就業崗位），會因資訊誤導而"自願選擇"對自己不利的、操作者希望的方案。[9]遼寧省自1998年開始大規模實行企業改制。按照省政府的規定，對工人支付補償金的標準為工作時間每滿一年，發給相當於一個月工資的補償金。不同市縣規定的補償金標準不一，高的一年工齡支付440元，最低的一年工齡只有67.4元。對依法不可買斷工齡的工傷殘職工，也實行一次性"工齡買斷"。職工在不瞭解企業實際經營狀況的情況下，更受到企業領導們恫嚇，他們擔心如果現在不買斷工齡拿點補償金，日後企業破產就什麼也拿不到了，因此，儘管不滿經濟補償金標準太低，也只得簽字同意買斷工齡。[10]2003年10月，成都市人民商場約300名職工因改制問題發動罷工。罷工的原因是當地政府將這個仍在盈利、資產達9億元人民幣的企業，以3億元的價格出售給四川迪康科技藥業股份有限公司，而職工買斷工齡的經濟補償金標準僅為917元，而且，這筆補償金要留在企業做經營週轉資金，職工們在退休之前還拿不到。至於這個每年工齡補償917元的標準是根據什麼確定的？9億元的資產怎麼就估算成了3億元？這些過程職工並不知情。[11]

勞動合同的相關法律與地方政府的改制政策

在國有企業改制過程中，工人們最為關心的問題是他們今後的就業出路。但是，各級政府發佈的改制文件卻常常將重點放在改制之後有關解除勞動合同的規定上，而這些規定又是與勞動法律相抵觸的。《勞動法》第20條規定："勞動者在同一用人單位連續工作滿十年以上，當事人雙方同意續延勞動合同的，如果勞動者提出訂立無固定期限的勞動合同，應當訂立無固定期限的勞動合同"。這一規定為年齡較大、工齡較長的工人提供了較好的職業保障。此外，《勞動法》和一些地方性法規亦對在"無過失"情況下解除勞動者勞動合同的條件作了嚴格規定。[12]然而，在各地改制的政策文件中，對勞動合同的解除條件和勞動合同期限均作出了重大的修改。表2.1是一些地方性勞動合同的法律規定和改制政策中有關規定的比較。

表2.1 地方政府有關勞動合同的法律規定與改制政策之比較

 

	有關勞動合同的地方性法規	地方政府有關企業改制的文件
安徽省	第十九條　根據《勞動法》第二十四條規定，經當事人雙方協商一致，勞動合同可以解除。 第二十條　用人單位解除勞動合同，必須嚴格按照《勞動法》二十五條、第二十六條、第二十七條規定執行。 - 安徽省勞動合同管理暫行辦法	國有中小企業實施改制時，應依法解除或終止原與職工簽訂的勞動合同，職工原有身份不再保留，可以由改制後的企業重新聘用，也可以進入社會自謀職業。在改制後的企業中重新就業的，應與企業建立新的勞動關係。 - 安徽省人民政府批轉經貿委關於進一步加快我省中小企業改革發展若幹政策意見的通知
黑龍江省	第二十五條有下列情形之一的，用人單位可以解除勞動合同，但是應當提前30日以書面形式通知勞動者本人或者向勞動者支付1個月的工資後，方可解除勞動合同： （三）勞動合同訂立時所依據的生產（工作）條件等客觀情況發生重大變化，致使勞動合同無法履行，經雙方當事人協商不能就變更勞動合同達成協議的。 - 黑龍江省勞動合同管理規定	企業改制為國有資本全部退出的民營企業或外資企業，原企業應當與職工解除或終止勞動合同，並按規定由企業計發經濟補償金或生活補助費。 對改制後仍保留國有資本的企業，原企業也應當與職工解除或終止勞動合同。 - 哈爾濱市關於加快推進市屬國有工業企業改革改制工作的意見
湖北省	第十六條勞動合同在履行過程中，雙方當事人因某種原因，在平等自願的情況下，通過協商一致，可以解除勞動合同。 當國家法律、法規規定或者勞動合同約定的可以解除勞動合同的情況出現時，勞動合同一方當事人也可以單方面提出解除勞動合同。 - 湖北省勞動合同管理試行辦法	企業改制時，企業職工應與原國有企業解除或終止勞動關係，辦理解除或終止勞動合同手續，並給付或預留一定經濟補償金。 - 武漢市政府關於進一步加快國有企業改革的政策[13]
河北省	第十九條有下列情形之一的，勞動合同終止： （四）用人單位依法宣告破產、登出或者被撤銷的； （五）法律、法規、規章規定或者勞動合同當事人約定的其他終止條件出現的。 第二十條勞動合同當事人按照《中華人民共和國勞動法》的規定可以解除勞動合同。 - 河北省勞動合同管理辦法	對分流到國有法人絕對控股改制企業的職工，應當採取原主體企業解除勞動合同。 對分流到非國有法人控股改制企業的職工，原主體企業應當與其辦理解除勞動合同手續，並依法支付經濟補償金。 - 河北省勞動和社會保障廳文件[14]

從表2.1中可以發現改制政策與勞動法律之間的衝突。改制中，各地對工人的勞動合同採取了一致的政策 - 解除或者終止，而解除和終止的條件都是違背勞動法律規定的。首先，在解除或者終止勞動合同的時候，法律要求用人單位與工人"協商一致"，而各地政府的政策卻否定了這一點；再者，根據政策被解除了勞動合同的工人，並沒有出現法律規定的"患病或者非因工負傷，不能從事原工作"或者"不能勝任工作"的情況；最後，用人單位也非"瀕臨破產進行法定整頓期間或者生產經營狀況發生嚴重困難，確需裁減人員。"即使根據《勞動法》第二十六條第（三）款 -- "勞動合同訂立時所依據的客觀情況發生重大變化，致使原勞動合同無法履行，經當事人協商不能就變更勞動合同達成協議"，也不能為各地強行解除和終止工人勞動合同的規定找到法律依據，根據法律規定，"改制"並非足以影響到勞動合同的履行。[15]

在原有的勞動合同解除後，工人必須與改制後的企業簽訂新的勞動合同。根據各地政府的改制政策，工人能否與改制後的企業簽訂"無固定期限的勞動合同"要取決於管理方。2003年7月由勞動和社會保障部、財政部、國務院國有資產監督管理委員會發佈的《關於國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富餘人員的勞動關係處理辦法》要求，用人單位在職工符合簽訂無固定期限勞動合同條件的時候，如果"職工提出簽訂無固定期限的勞動合同，用人單位應當簽訂無固定期限勞動合同"；但是，如果"改制企業與職工重新簽訂勞動合同就勞動合同期限不能協商一致的，應當繼續履行原勞動合同中尚未履行的期限；原勞動合同未履行期限短於3年的，應延長至3年"。這一規定實際上是否定了工人簽訂無固定期限勞動合同的權利，如果改制後的企業不願意簽訂這種合同，這些工人就只能得到為期3年的勞動合同。由此可以看出，政府的政策超越了法律的規定，確定勞動合同期限要取決於企業管理方的意願而並非依循勞動法律。通過這些分析，我們看到，在國有企業的改制中，政策常常與法律發生衝突，而在兩者的衝突中，政策總是優於法律甚至最終取代法律。

"身份置換"的實質與經濟補償金的支付

政府推動企業改制的一個重要的目的，是甩掉所謂的"國有企業的社會負擔"。當國有企業轉變為私營企業後，作為國有企業實際所有者的各級政府也就無需再為工人負擔社會保障費用和福利費用。為達到這一目的，政府在改制中推行了被稱為"買斷工齡"的"身份置換"政策，由改制企業支付給職工一筆經濟補償金，在領取這筆經濟補償金後，職工便不再擁有"國有企業職工"的身份，他們再也無權向政府提出任何經濟要求。

經濟補償金的支付標準是職工的工齡，而按工齡折合的補償金數額則是由各地政府單方面確定的，通常，一年的工齡折合一個月的當地平均工資。經濟補償金本無支付上限，換言之，改制企業應當按照職工的實際工齡長度支付。但是，在一些地方政府制定的改制文件中，將經濟補償金支付的上限定為12個月，至於那些工齡超過12年的職工，也只能領取到相當12月工資的經濟補償金。[16]根據勞動和社會保障部2002年12月對66個城市的調查資料，職工月平均工資收入為906元。[17]依此計算，相當於12個月工資的經濟補償金僅為10872元。這裡有必要指出，工人們要用這筆微薄的經濟補償金支付多種費用：他們要支付養老保險費，否則達到退休年齡時領不到養老金；或者購買改制後企業的股份，否則雇主不允許上崗；或者用作自謀職業的投資；或者為子女支付教育費用。僅以有關的社會保險福利費用為例，1998年改制初期，國有單位的從業人數為9058.1萬人，為職工支付的保險福利費用總額為2797.4億元人民幣，[18]人均保險福利費為2315元。如果按照"買斷工齡"的工人平均距退休年齡尚有10年的時間計算，他們至少需要23150元來自己支付這些費用。

事實上，就是如此微薄的經濟補償金，很多企業也不能及時足額支付。這些企業在改制之前基本上處在停產、半停產或者瀕臨破產的狀態，都有不同程度的債務，有些企業甚至已經長期拖欠著工人的工資、養老保險費、集資款、醫療費、各種補貼、住房公積金等。據黑龍江省勞動和社會保障局調查，在有下崗失業工人的國有企業中，具備支付補償金和償還債務能力的企業僅佔1.4％；有部分支付能力的佔20.2％；完全沒有能力支付的佔78.4％。[19]根據勞動和社會保障部2002年12月的調查資料，在中央政府所屬的國有企業中，工人尚未領到經濟補償金的比例是24.3%；地方國有企業的比例達42.1%；集體企業的比例高達57.8%。[20]

2003年2月25日，經濟學家吳敬璉先生呼籲：改制中，政府首先應該切出足夠的國有資產，以償還對老職工的社會保障欠賬。[21]其實，這裡的關鍵問題是，沒有足夠的政治上、輿論上及來自社會的壓力，政府和企業是否願意將有效資產切出來呢？如果中央政府有此意願，地方政府是否願意效仿呢？即使中央和地方政府都願意切出部份資產來償還社會保障欠帳，在沒有獨立於政府的管理機構監管的情況下，又怎能保證這些資產不被腐敗者貪污或者挪作他用呢？不解決這些根本問題，吳先生的呼籲便不會有實際效果，中國的社會保障也就很難有足夠的資金。

2002年11月，國家經濟貿易委員會、財政部、勞動和社會保障部等7個中央部委和全國總工會聯合發佈《關於國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富餘人員的實施辦法》，該政策啟動了以國有資產為社會保障資金來源的新嘗試。該《實施辦法》規定，國有企業要將企業的非主業資產、閒置資產和破產企業的有效資產等"三類資產"與主體企業分離，將這三類原屬於國有的資產改制為非國有法人控股的法人實體。[22]對那些進入這類企業的人員，原主體企業要依法與其解除勞動合同，並支付經濟補償金。職工個人所得經濟補償金，可在自願基礎上轉為改制企業的等價股權或債權。這個善意的"以股權擁有替代經濟補償"的政策，在實際操作中並不能保證職工擁有的股權最終能夠轉變成真實的經濟收入，甚至最後使工人們手中的股權變為債務。原因很簡單，上述"三類資產"盈利的可能性極小甚至根本不可能贏利。以"非主業資產"為例，它是原企業為職工提供福利服務的部分，包括企業興辦的酒店、餐館、娛樂場所等。近十多年來，此類服務性行業的市場已經基本飽和，投資風險極高。[23]

綜上所述，一方面，政府的改制政策與勞動法律的衝突造成了急劇上升的勞動爭議，另一方面，政府在改制過程中默許甚至縱容操作者營私舞弊，以權謀私，既在一夜之間成就了數以萬計的"新興富豪"，也造就了數以千萬計的城市弱勢群體。通過以上分析，我們可以看到，企業改制之所以會造成對工人權益的嚴重侵害，除了工人無權組織和形成集體力量的原因外，還包括：(一)地方政府在制定改制政策時，幾乎沒有考慮過工人的權益；(二)中央政府有關在改制中兼顧工人權益的政策姍姍來遲。從90年代後期至2003年11月，中央政府沒有頒佈過任何規範企業改制活動的法規或者文件。直到2003年11月30日，國務院辦公廳才轉發了國務院國有資產監督管理委員會發佈的《關於規範國有企業改制工作的意見》。而這時，地方政府與法律相抵觸的諸多改制政策已經執行了多年，遲到的《意見》已無法糾正地方政府的政策所造成的後果；(三)當政策與法律不一致甚至衝突時，法律迅即喪失權威性，得不到尊重和實行；(四)改制的操作者們壟斷了資訊和權力，沒有組織的職工既不瞭解企業的經營狀況，也無權參與改制過程，這使改制操作者可以在整個過程中肆無忌憚地違規運作，在完成政府改制指標的同時，也通過黑箱作業為自己非法獲取了大量財富。

二、工人的就業權利與勞動條件：企業改制後工人的處境

上述的分析表明，從國有企業的"減員增效"到企業改制，從無固定期限勞動合同被廢止到"買斷工齡"，工人的就業權利徹底失去了保障。在數千萬下崗工人中，最終能夠重新就業者比例甚低，這些人最終被迫融入了龐大的失業大軍。

再就業扶持政策與工人再就業的困境

1994年頒佈的《勞動法》已經明確免除了政府對城鎮勞動力就業的安置義務，代之以政府"促進就業"的協助責任。為此，中共中央、國務院在2002年9月30日頒佈了《關於進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，從那時起至今，勞動和社會保障部、中共中央宣傳部、國家計委、國家經貿委、監察部、財政部、建設部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商總局等政府部門和全國總工會，相繼出臺了有關對下崗失業人員享受再就業扶持政策的8個配套文件，即《關於下崗失業人員從事個體經營有關收費優惠政策的通知》、《關於印發〈進一步做好下崗失業人員再就業工作宣傳提綱〉的通知》、《關於貫徹落實中共中央國務院〈關於進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知〉若幹問題的意見》、《關於促進下崗失業人員再就業資金管理有關問題的通知》、《印發〈關於國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富餘人員的實施辦法〉的通知》、《關於下崗失業人員再就業有關稅收政策的通知》、《關於促進下崗失業人員再就業稅收政策具體實施意見的通知》、《關於印發〈下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法〉的通知》。有人認為，這8個配套文件的出臺，標誌著中國政府積極的就業政策框架已基本明確。[24]

然而，上述政策制定的根本目的，並非協助勞動者實現就業的權利，而是"為了確保社會穩定，為深化改革和促進發展奠定更好的基礎"（見，《關於進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》）。通過文字表述，這些政策不但指出了多方面的就業途徑，包括：發展第三產業，拓展商貿、餐飲等傳統服務業領域的就業渠道；鼓勵發展個體、私營、外商投資、股份合作等多種所有制經濟擴大就業；鼓勵和扶持下崗失業人員自謀職業和自主創業等等，也提供了各種扶持就業的措施，包括：減免稅收、提供小額貸款、提供開業及場地上的便利、簡化下崗失業人員開業的相關手續、建立公共就業服務制度、提供免費職業培訓等等。但是，深入考察後發現，這些就業途經和就業措施不過是文字上的表述而已，因缺少必要的實施條件，政策的效果與官方公佈的統計數字差別甚大。

中國城鎮下崗失業工人、城鎮新增勞動力和農村流動勞動力構成了城市就業的三大壓力。在"第十個五年計劃"期間（2001年 - 2005年），城鄉新增勞動力將達到高峰，加上現有城鎮下崗失業人員，每年城鎮需要提供的就業崗位達到2200至2300萬個，而每年新增的就業崗位則只有700至800萬個，年度勞動力供求缺口為1400萬到1500萬個。同時，農村還有1.5億富餘勞動力需要轉移。[25]

既然政府要通過"市場導向"解決就業和再就業問題，那麼，政府的行政政策對勞動力市場的宏觀控制能力就非常有限了。正像政府無法以行政手段阻止農民工湧入城市那樣，它也不可能阻止企業按照勞動力市場的供求現狀選擇勞動力。根據勞動和社會保障部2002年12月對66個城市的調查資料，下崗職工中40歲以上的人數佔43.8%，其中40 - 44歲的佔19.9%，45 - 49歲的佔23.9%，50 - 54歲的佔11.3%，55歲以上的佔5.7%。在下崗職工中，初中文化和初級技工以下的分別佔75％和35％。相當部分人是在過去計畫體制下被分配到國有企業的，並長期從事單一或類似的工種，沒有接受過專業學習和培訓，缺乏專業技能。[26]下崗失業工人的年齡和技能弱勢決定了他們在勞動力市場中的劣勢地位，使他們很難達到雇主們設定的招工標準。[27]他們的就業劣勢也就不是通過再就業政策可以扭轉的。

政府也提倡發展第三產業，拓展商貿、餐飲等傳統服務業領域的就業渠道。這種倡導首先遇到的便是市場需求問題。如前所述，這些領域的市場需求已基本飽和，而此類行業的勞動力市場大部分也已經被農民工佔據。另外，在下崗失業工人中，來自商業服務業的較少，來自製造業的則佔絕大多數，他們本身的技能條件與此類勞動力市場的需求難以匹配。

政府還試圖通過發展私營企業擴大就業。但是，私營企業主卻不會為了協助政府解決就業問題而不顧自己的需求雇傭下崗工人。2002年"第五次全國私營企業抽樣調查"的結果顯示，在接受調查的3258戶私營企業中，儘管有90.6％的企業雇傭了國有企業下崗職工，但是雇傭的下崗職工的比例僅佔其員工總數的20％。而在中國西部地區被調查的企業中，這一比例更只有17％。[28]在一位大陸學者的調查中，有被調查者說：舊社會人們反對剝削，我現在希望受剝削，找一個剝削我的工作和老闆，但是沒有人來剝削我，找不到剝削我的人！[29]

勞動力市場的激烈競爭趨勢也使企業的招工條件不斷提高，而與此同時，下崗失業工人自謀職業的能力卻隨著年齡的增長而逐漸下降。在上述調查中，35歲以上的被調查者一致認為很難找到工作。他們在下崗失業初期對再就業尚有一定信心，去職業介紹所登記求職，到招工的企業應聘面試，託親戚朋友找工作等。但是，絕大部分人都是一再碰壁。企業要招收的是年齡35歲以下、具有大專以上學歷、具有技術資格證書、身體健康的求職者。幾次碰壁之後，下崗失業者的信心急劇下降，很多人放棄了找工作的努力，整天呆在家裡，既不去求職，也不願接受培訓。[30]即使有人希望獲得培訓，但在生存都無法保證的情況，也沒有財力支付培訓費用。另外，政府也一直試圖以減免稅收和免除行政收費的政策鼓勵下崗失業人員創業。但是，據各地有關調查，這些優惠政策的受益者並不多，而且，真正通過創業擺脫了貧困的下崗失業工人只是少數。[31]應當承認，創業可以發財致富，也存在投資風險，對於那些生活上已經捉襟見肘的下崗失業工人們來說，他們是否有能力籌備到創業所需的資金？是否具備承擔創業風險的能力？這些都是政策的制定者們未能充分考慮的問題。在這些問題沒有解決之前，將創業作為解決就業的途徑加以推廣，是難以產生效果的。

根據勞動和社會保障部的統計資料，近年來，下崗職工的再就業率呈大幅下降趨勢，2000年，失業下崗工人的再就業率為35%，2002年的再就業率僅為26%。[32]根據勞動和社會保障部2002年在全國66個城市的抽樣調查，85.4%的再就業下崗職工從事臨時性工作，只有9.4%成為正式職工。[33]也就是說，他們中大部分人進入了工作不穩定、缺少社會保障、收入水平低的就業領域。

再就業工人向雇傭勞動者的回歸

即使是重新就業的下崗失業工人，在就業之後，也要經歷職業轉換、收入減少和社會地位下降等變化，處境仍很艱難。他們不再享有企業提供的各項保障，卻要面對以盈利為唯一目標的私營企業雇主。根據2002年全總對6個城市中6個街道或社區的調查，調查對象中工齡超過20年的失業下崗工人佔80%以上，再就業者中有76.8%的人月收入在600元以下，其中有36.5%的人月收入在400元以下。[34]而在2002年，全國年平均工資為12422元，折合月平均工資為1036元。可以說，大部分再就業者的月工資收入遠低於全國平均工資水平。

以下是我們收集的一些媒體報導，這些報導從不同的方面，反映了下崗失業工人和在職工人在企業改制後的處境。

原西安某汽修廠在1998年實行股份制改制後，要求所有職工都要購買股份，否則予以除名或下崗，結果447名職工認購了股份。今年，企業又以苛刻的條件將這些購買了股份的職工（股東）予以重組，社會統籌金由個人全部繳納，並要求職工寫申請同意自願將購買的股份作為欠繳的社會統籌金沖抵，不再持有企業股份；不論工作年限一律試用3至6個月，每月只有兩天休息，每天工作12個小時。對於這些不合理的規定，職工意見非常大，要召開股東大會討論，可是董事會不予理睬，董事長還認為改制後是民營股份制企業，不受法律約束。職工股東們一怒之下，召開大會，罷免了董事會，選舉出新的董事會，但卻得不到認可，無法履責。

摘自：焦曉甯、鄒文生："關注改制企業的職工權益"，《工人日報》，2003年

7月1日，第（5）版。

記者就改制企業職工主人翁地位的問題，在河北省工程安裝、啤酒、化纖、玻璃、食品、機械製造和金屬加工等8家國有及國有控股企業進行了現場採訪。…這幾家企業改制後，大部分採取男職工50歲、女職工45歲被迫內退的政策。有一家企業內退更提前，女職工42歲就讓離開了崗位。企業訂單少時，就實行輪流上崗，下崗在家時只拿260元基本生活費。與單位領導關係一般的，直到訂單飽滿時，才讓上班。訂單多時，卻長達幾個月不休息。而加班既不給加班費，也不給補休，只是按完成工時在月獎金上有所體現，或實行記件工資制。一些職工因工作與領導發生了頂撞，就被宣佈下崗，或被淘汰到收入低下的後勤服務班組。

摘自：田音、曉舟："企業改制，職工應享有的權利不能‘改’！"，《工人日報》，

2003年4月17日，第（7）版。

丹陽市合成日用化工廠是一家鎮辦集體企業，1996年9月28日，企業改制時鎮政府將其轉讓給時任廠長的管國榮。按照轉讓合同，管國榮必須為該廠職工辦理基本養老保險，而事實上幾年來他沒為職工買過一分錢的保險，直到今年1月，幾十名退休人員在企業停產後領不到退休工資時才恍然大悟。幾個月來，他們曾多次找法人代表交涉、向企業所在的皇塘鎮鎮政府反映情況，但問題始終沒有得到解決。

摘自，董炳全："江蘇丹陽市合成日化廠職工的養命錢何時兌現?"《工人日報》，

2002年8月9日，第（5）版。

（湖北省棗陽市）化肥廠職工還表示，企業被拍賣後，工人被迫超時勞動，每個月一天休息都不給。當有工人提出要求廠方應該按勞動法規定發加班費時，車間主任居然說，"我的話就是法律，不想幹就走。"工人們說，當初企業拍賣後廠方說工人最低底薪是600元，但後來每人每月只能掙到三、四百元。

摘自，"湖北省棗陽市化肥廠上千名工人與員警發生衝突，數人受傷"，"中國勞工

通訊 - 行動號外第30期"（http://www.clb/org.hk），2003年8月20日。

改制的企業，通常是長期虧損或者停產的企業。產權轉移後，企業新的所有者要處理原企業遺留的職工安置問題，並償還原企業對職工的債務，包括拖欠職工的工資、醫療費用、社會保險金、住房公積金和集資款等。而在產權轉移的談判中，為了能夠儘快將這些虧損的企業成功出售以甩掉"包袱"，出售國有企業的一方（通常是主管企業的政府部門），常常降低企業的出售價格，並以此為條件，要求收購方（通常為私營企業主或者外資公司）負責解決職工的就業問題並承擔上述債務。但是，一旦企業轉制完成，企業主便會通過各種手段，包括延長勞動時間、支付低水平工資和提高勞動強度等手段，迫使工人"自動離職"或以"不服從工作安排"等理由，予以解雇。[35]而政府在企業改制完成之後，也就對企業主侵犯工人權益的違法行為和違反產權轉讓合同的行為不再關注了，此時，對企業主侵權行為是否幹預，政府要以這些行為的後果是否會影響當地社會最低穩定程度為行動標準。[36]

三、艱難的自我維權活動：工人集體行動的法律依據和特點

當大批國有企業轉變為非公有制企業之後，工人也從"領導階級"變成現實生活中的雇傭勞動者，地位低下且生活貧困。官方工會不願意為他們說話，政府更站在了他們利益的對立面，於是，他們只好走上艱難的自我維權路。本來，在現代民主社會中，公民們表達利益，維護權益的途徑是多元的 - 可以結成利益團體發出共同的利益呼聲、可以通過選舉代表表達利益訴求、可以利用行政申訴程式追討被剝奪的權益、可以訴諸司法機構尋求法律救濟、還可以通過媒體反映和揭露自己遇到的不公正對待。而這些途徑在中國現行的憲法、勞動法律、工會法、行政法以及其他法律中，也都是可以找到相關依據的。然而，這些途徑對那些被迫淪為"弱勢群體"的工人們來說卻又是如此遙遠。

工人集體行動的法律依據

在中國的現實政治環境中，各級政府和媒體一直封鎖工人集體維權行動的消息。表2.2 是近年工人集體維權活動的部分紀錄，主要來自"中國勞工通訊"網站：

表2.2 中國大陸部分工人集體行動紀錄

時間	地點	行動方式	訴求
2000年2月	遼寧省 葫蘆島市	楊家杖子鉬礦20000多名工人及家屬在街頭示威	提出下崗資遣費過低，要求懲治貪污腐敗的企業經營者
2001年	江蘇省 鹽城市	數千名工人在市政府機關前示威	要求解決生存問題
2001年8月	重慶市	數百名下崗工人阻路示威	對每年工齡只折算為280元經濟補償金的政策不滿
2002年3月	遼寧省 大慶市	5萬多下崗失業的石油工人示威	抗議企業單方面地改變買斷工齡的協議
2002年3月	遼寧省 遼陽市	遼陽市鐵合金廠等6家工廠的近萬名工人在市政府機關前示威遊行	抗議政府官員和工廠負責人的貪污腐敗，要求發放拖欠的工資，解決工人的生活問題
2002年4月	甘肅省 蘭州市	蘭州化學總公司100多職工阻路	表達對買斷工齡的不滿
2002年4-7月	吉林省 鬆原市	吉林油田5000多提前退養和買斷工齡的下崗職工進行了為期100天的上訪	要求返崗上班或者提高經濟補償金標準[37]
2002年7月	內蒙古 包頭市	包頭市長征磚瓦廠2000多名到市政府請願，後數百名工人佔據了工廠	爭取工作的權利和要求提高最低生活保障非標準
2002年9月	吉林省 榆樹市	榆樹市柴油機廠1400名工人請願	要求拒絕由長春市接收柴油機廠
2002年9月	重慶市	川東石油公司數百人在公司前靜坐示威	要求政府答復失業、養老和醫療保險問題
2002年10月	陝西省 西安市	500多名下崗工人舉行抗議	抗議軍工廠出售給私人並要求下崗補償
2003年2月	湖北省 武漢市	武漢鋼鐵公司300多名退休工人聚集請願	抗議武鋼集團的醫療改革計畫
2003年7月	湖北省 棗陽市	棗陽市化肥廠1800多名職工罷工	要求政府安排給職工們買斷工齡
2003年8月	湖北省 隨州市	隨州市油泵廠500多名職工請願	要求提高買斷工齡的經濟補償金標準
2003年8月	廣東省 韶關市	韶關市水泥廠400多名工人到政府請願	抗議政府買斷工齡的不合理做法
2004年2月8日	湖北省 隨州市	鐵樹紡織集團近2000名職工堵住了鐵路及附近的國道。	抗議廠方破產清算組關於不能全額兌現企業內部股票、停發職工生活費、停發退休工人退休費等決定
2004年9-10月	陝西鹹陽市	鹹陽棉紡七廠5000多名工人罷工	不滿香港華潤集團的並購條件及對工人的經濟補償安排

以上列舉的僅僅是當今中國工人集體維權行動的冰山一角。儘管在政府的行政規章中，這些行動一直是被禁止的，[38]但在現行法律中，這些行動又可以找到充分的法律依據。《中華人民共和國憲法》第三十五條明確規定："中華人民共和國公民有言論，出版，集會，結社，遊行，示威的自由；第四十一條規定，中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利"；"對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利"。但是，在現實中，工人們的這些權利被各級政府以"維護社會穩定"為由而否定了。

中國政府在1987年重建了勞動爭議仲裁制度。這項制度對維護工人權益的作用卻非常有限：第一，作為權利訴求者，下崗失業工人已經與原來雇用他們的企業脫離了勞動關係，換言之，他們和企業之間的爭議已經不是一種發生在雇用期間的、有關勞動權利和義務的爭議。第二，工人們的訴求通常與中央政府和地方政府的政策有關，例如，提高"買斷工齡"的經濟補償金標準、抗議私有化過程中企業資產流失等等，有權對工人此類訴求做出回應的只能是具有一定級別的政府部門，並非勞動爭議仲裁機構。至於工人們經常提出的懲治貪污腐敗的企業經營管理者、解決下崗失業工人生活困難等等要求，更不是勞動仲裁部門可以處理的。其實，在現實中，工人在提出集體訴求時，一般也不會訴諸勞動爭議仲裁。臺灣學者江振昌對1997年至2000年7月發生在中國大陸的34件工人集體行動事件分析後發現，在這些集體行動之前，工人們都沒有申請過勞動爭議仲裁。[39]

如前所述，對工人來說，目前真正有效的維權途徑相當少。因此，信訪制度就成了他們提出訴求的唯一渠道。根據《憲法》第四十一條建立起來的信訪制度屬於一種行政申訴程式。在1995年10月28日國務院發佈的《信訪條例》中，將信訪定義為公民、法人和其他組織採用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府反映情況，提出意見、建議和要求，依法要求有關行政機關處理的活動（第2條）。該條例還規定，信訪人可以檢舉、揭發行政機關工作人員的違法失職行為；可以控告侵害自己合法權益的行為（第8條）。自上個世紀末以來，中國信訪活動高潮迭起。據統計，1998年，全國各省市政府接待的集體上訪的批次和人次分別比1997年增長50.3%和60%，而1999年這兩個指標又比1998年分別增長18.7%和9.9%。[40]據《瞭望東方週刊》獲得的一份權威官方資料，在2003年7月1日到8月20日不到兩個月的時間內，到中共北京市委門前上訪的就達1.9萬人次，群體上訪達347批；到中共中央紀律檢查委員會門前上訪的達1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達100多人，最多一天達到152人，創改革開放以來的歷史新高。[41]國家信訪局局長週佔順在同年11月接受新華社《半月談》採訪時承認："近期以來，群眾集體上訪、重複上訪和群眾赴京上訪上升幅度大，人數多、規模大、持續時間長、行為激烈，在一些地方和行業引起連鎖反應，嚴重影響首都北京和局部地區的社會穩定。[42]據有關專家認為，這次的"全國性的上訪高潮"自上個世紀90年代初期第二輪經濟改革開始，至今已經持續了10多年。

信訪制度採用"分級負責、歸口辦理"的原則"處理上訪者的訴求，[43]個人或小規模的集體上訪，都是轉送或轉交有關部門辦理。[44]這樣一來，通過信訪程式解決問題的可能性不但很小，而且，一些小問題經過這一過程的拖延積累往往被激化為社會衝突。例如，工人們的信訪材料幾乎毫無例外的最終被轉到他們要求懲治的人手中，這不但使上訪者的處境更為艱難，也由此使工人們將對違法侵權的企業管理者的不滿，轉為對政府的不信任甚至仇恨。根據我們瞭解到的情況，工人在採取集體維權行動之前都進行過信訪，[45]而越來越多的工人在信訪無效後會採取集體行動。這一現象恰好證明，信訪制度不但根本不具備政府所期望的緩解社會矛盾，疏導社會不滿的作用，反而激化了社會矛盾。中國社會科學院在2004年完成的一份調查報告中指出，信訪制度已經被證明是"一種弊端叢生，如果不進行徹底改革，將會產生十分嚴重的政治後果" 的制度。[46]

工人集體維權行動的特點

總結近年來中國工人的集體維權行動，可以看到如下特點：爭取本來擁有的但被剝奪了的權益，而非要求不但合理而且合法的預期利益；有組織者但無明確的組織結構；有具體的經濟請求而缺少政治方面的訴求。

從表2.2中可以看到，工人行動的一個共同的特點是，他們的要求都十分實際，例如：得到合理的經濟補償金，獲得能夠維持最低生活水平的生活費或者失業救濟金，發還被拖欠的工資，繳納應由企業支付的那部分養老保險費用，報銷工人自己墊支的醫療費用，等等。這些權益實際上只是工人們最基本的生存需要，相關的法律依據則一般都是工人們自己從現行的法律和政策中找到的，而非獲得政府機構或者社會組織的協助。工人們並不奢望那些雖然合理合法但現行政策卻不能為他們提供的權益，他們的目標在現有法律框架內都是現實可行的。比如說，他們從未要求過停止國有企業改制來保住自己的飯碗，他們更從未要求過改組政府或要求政府首腦下臺；反之，他們將最後的希望寄託在了政府的身上，請求由政府過問一下他們的生活困境，讓他們和他們的家庭能夠在這個社會中生存下來。

工人們是在權益受到嚴重侵害時，才開始收集、瞭解有關的中央政府政策和國家法律的，也正是因為覺察到現實與政策法律之間的巨大差異，他們才在對政策和法律深刻理解和充分認識的基礎上，找到了訴求的政策和法律和政策依據。在以下這封公開信中，從政策和法律的角度上看，工人提出的訴求無懈可擊：

……

四、"提前退養"和"買斷工齡"的做法違背了中央有關政策精神。

中共中央、國務院1998年6月9日《關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》中明確指出："企業不許逃避社會責任，把職工向社會一推了之，要對職工負責到底。"而"買斷工齡"的做法顯然違背了中央精神。

"提前退養"的做法違背了中共中央、國務院1998年6月9日《關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》中提出的"要確保離退休人員的基本生活，要嚴格控制提前退休"的精神。

"提前退養"和"買斷工齡"的做法嚴重違反了《中華人民共和國勞動法》第三條的規定，剝奪了職工平等就業和勞動的權利。吉林油田是在1993-1994年與職工簽訂的最少十年或者長期的集體勞動合同，2000年9月絕大多數合同都沒有到期，就用行政命令的方式強迫職工"提前退養"或者"買斷工齡"，嚴重違反了勞動法的規定。

"提前退養"的做法嚴重違反了1993年國務院111號令的精神（指國務院"國有企業富餘職工安置規定" - 筆者注），嚴重違反了1994年勞動部259號文件精神（指勞動部《關於嚴格按照國家規定辦理職工退出工作崗位休養問題的通知》 - 筆者注），嚴重違反了吉林省勞動局1998年吉勞力字4號文件精神。以上三個文件明確指出，工人距離法定退休年齡5年時，方可自願提出提前退休，有些企業違反國家規定，搞一刀切的提前退休是錯誤的，必須堅決糾正。而吉林油田按30年工齡強制工人"提前退養"的做法恰恰違反了以上三個文件精神，是絕對錯誤的！

"買斷工齡"的做法違背了中央有關企業改制的政策精神。勞動和社會保障部負責人早在1998年就明確指出：所謂企業"買斷工齡"的做法（即企業按職工工齡給一次性經濟補償後與職工解除勞動關係，並且不再給職工社會保險待遇）是絕不允許的，也是不合法的。（詳見《中國剪報》1998年12月25日頭版頭條）。

"買斷工齡"的做法嚴重違背了1995年國家勞動部《關於不得對企業離退休人員採取一次性結算離退休金的通知》精神（勞部發1995年262號文件），指出"買斷工齡"的做法是錯誤的，必須予以糾正。

《人民日報》2002年7月22日發表了國家經貿委的文章也指出："有些地方沒有全面理解和準確把握中央關於國有企業改革的方針政策，用行政命令的方法違規出售國有資產，搞違反國家規定的提前退休。"而吉林油田的"提前退養"則正是明顯的違規操作。

引自：《吉林油田工人們的上訪信》[47]

從上述訴求中可以看到，工人們全部的訴求與現行的中央政府的政策和國家的法律高度吻合，因為他們在收集法律和政策時是主動的、有針對性的，因此，他們找到的法律和政策依據既全面又具體。另外，媒體對政府政績和政策的宣傳，也在一定程度上有助於他們進一步瞭解中央政府的政策，並增強了懲治腐敗和爭取自身權利的決心。

工人們的集體維權行動大多有組織者而無明確的組織結構。1992年和2001年的《工會法》均規定了中國工會要代表勞動者的合法權益，但實際上，工會無法也不能履行這個職能。《工會法》規定，"工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權益"（工會法第6條）。這條法律往往被工會幹部們解釋為，在維護總體利益的基礎上，維護職工的權益。於是，在工人的權益受到侵害時，一句"工會要首先維護總體利益"就使官辦的工會退避三舍。而誰來界定"全國人民的總體利益"，誰來解釋"總體利益"與工人切身利益之間的關係？這些問題又不是各級工會所能解答的，惟有聽由各級政府來定義了。實際上，在工人的集體抗爭中，工會要麼是無聲無息，要麼就是充當管理方的"說客"，說服工人放棄集體行動。

近年來各地發生的工人集體維權行動，幾乎都是工人自發組織發動的。所謂"自發"的含義是，第一，集體行動不是當事人以外的組織策劃的，工人們採取行動是因為已經沒有了其他選擇。第二，在集體行動之前，工人們既沒有自己的組織也缺少週全的準備。第三，工人集體行動的核心人物就是行動的參與者，與其他參與者受到同樣的利益侵害並有著共同的利益訴求。第四，在政府的嚴厲壓制下，工人們在集體行動之後不能留下一個合法的、可以存續的組織，於是，集體行動最好的結果僅僅是獲得政府的一些臨時性的安撫措施。第五，在取得一些階段性的成果的同時，行動的組織者和積極分子均要受到公安部門的懲治甚至獲罪。因此，在行動中，這些人通常只能在秘密狀態下活動。而這種以秘密方式進行活動的直接後果是，他們很難在工人當中確立合法的代表人身份並獲得工人公開的承認和支持。這樣，在這種自發的工人行動中，難於產生一些具備先進思想、組織能力和階級意識的工人領袖。

在集體行動中，工人們的經濟訴求通常是非常直接明確的，從工人在示威中打出的一些標語口號，諸如："我們要吃飯"、"我們要工作"等也可以發現，這些行動要實現的是經濟性目標。工人們很少提出政治訴求，至於在部分集體行動中，工人提出懲治腐敗或不法官員的要求，都是因為腐敗和不法行為已經嚴重威脅到了工人們的生存。[48]

工人們在集體行動中，一直將解決困難和問題的希望寄託在政府身上。在改革中，中央政府一貫宣傳"全心全意依靠工人階級"，"在改革中顧及工人利益"等方針，而在聚集於政府門前靜坐、在公共場所集會的工人們，也就呼應著中央政府的宣傳，打出"擁護共產黨"和"社會主義好"的標語。雖然這些標語口號有時只是一種鬥爭策略，但的確反映了部分工人對共產黨和政府的期望。

絕大部份工人的集體行動採用了和緩的方式或者和平的方式。在吉林油田上千名職工的上訪過程中，工人們保持高度理智，甚至沒有任何公開的標語和口號，絕大多數人每天只是在公司機關附近的街道兩旁等待上訪代表的消息，工人們並主動維護街道上的交通秩序。一位老工人說，他兒子也買斷工齡了，但是他不讓兒子來上訪，怕兒子年輕氣盛一旦有過激行為被員警抓住口實。反之，油田的領導拒絕與工人代表見面，並動用大批員警封鎖機關大院門口，採用拍照、錄像，在樓頂安裝攝像機等手段對工人們進行監視，對上訪代表進行秘密監控和威脅。[49]來自四川石油管理局的消息也證實，在2002年9月份四川川東鑽探公司工人的集體行動中，工人們主要是聚集在川東鑽探公司辦公樓門前，要求領導對話，並沒有上街示威，所謂"堵馬路"也只是堵住了公司內部通行的路，沒有堵外面的公路。工人們非常理智，有組織者號召學習江澤民的講話，要求工人保持理智，不要做出過激行為。[50]

在極少數情況下，工人的集體行動手段會變得激烈一些，即被描述為"過激行為"。然而，這些行為通常是在反復的、溫和的訴求不但完全得不到企業或政府的善意回應，反而受到百般壓制和欺騙後發生的。例如，2003年1月2日，湖北省隨州市鐵樹紡織集團約一千多名退休工人，打著"依法維權"、"討回活命錢"的標語，把武漢至襄樊的鐵路堵了兩個多小時，抗議企業取消退休金補貼。這一行動的起因是，當日隨州市一位副市長和該企業負責人在給抗議的工人做"思想工作"時竟然說：企業沒錢了就不能發補貼，你們有膽量就去堵鐵路。工人們被該副市長所激怒，當天下午就沖上了鐵路。[51]而於2003年7、8月份發生在湖北省棗陽市化肥廠的罷工事件中，工人們被激怒的原因也是棗陽市政府領導對工人說過的兩句話，一句是"餓死你們也活該"，另一句是"你們只管去告，我黑白兩道都有人"。[52]正是由於政府官員對工人訴求表現出的漠視甚至敵意，才激怒了工人並引發了所謂的"過激行為"。

工人的集體行動有時會引發"連鎖效應"，這也正是政府特別擔憂的。"連鎖效應"有時是區域性的，同一區域的其他企業的職工一旦聽說某企業的工人通過集體行動解決了問題，便可能立即效仿，使集體行動成為越來越多人的一種選擇。[53]例如，湖北省隨州市在2003年9月2日一天內，三家破產企業 - 鐵樹紡織集團、油泵油嘴廠和汽車改裝廠的退休工人和失業工人同時到市政府請願，要求政府依照法律和政策安置受破產影響的職工。[54]"連鎖效應"有時則在行業系統內發生，不同地區的同一行業系統的工人，受某地區同系統企業工人集體行動的影響，也採取集體行動爭取權益。最為典型的是2002年3月大慶油田5萬多下崗失業工人的集體行動對其他省市油田的影響，如2002年9月，四川石油管理局重慶川東石油鑽探公司800多名買斷工齡工人要求發放失業救濟金，重新協定養老保險金繳納標準，並要求協助買斷工齡的年輕工人就業或重新上崗；[55] 2002年4月到7月，位於吉林省鬆原市的吉林油田5000多"提前退養"和"買斷工齡"的下崗職工進行了為期100天的上訪。當然，現在中國工人的集體行動大部分還是以企業為單位。

暫時解決工人們提出的問題可能並不困難，但如何才能使工人拿回他們被非法剝奪了的權利，如何保障和促進他們的就業權利，以及再就業後在新崗位上的權利不會被再次非法剝奪，這些才是要解決的根本問題。但是，由於現行制度限制了工人們的知情權、組織權和表達權等基本的社會權利，工人們雖然可以通過集體行動，迫使地方政府部門對他們的要求做出答復甚至採取一些暫時的應急措施，比如，給行動的參與者發放一些救濟金、暫緩出售企業等，但是這些答復和措施畢竟是臨時性、安撫性的，並非解決問題和維護社會穩定的根本出路。要想從根本上減少集體行動發展成劇烈的社會對抗的可能性，必須儘早將工人的集體行動納入法律規範的軌道，使之建立在獨立工人組織的基礎上並能夠合法化。

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[1]鄭杭生："前言"，載于鄭杭生主編《中國人民大學中國社會發展研究報告2002 - 弱勢群體與社會支援》，摘自"人民網"（http://www.china.org.cn），2003年1月20日。

[2]鑒於對兩類"弱勢群體"權益的分析篇幅過長，我們將其分為兩章。在本章中，主要分析城市工人的勞動權益問題。

[3]在1986年9月國務院頒佈的《全民所有制工業企業職工代表大會條例》中，職工代表大會被賦予的五項職權包括："聽取和審議行政負責人的工作報告或有關重要問題的報告；審查同意或否決工資、獎金分配方案及重要規章制度；審議決定有關職工福利的重大事項；評議監督各級領導幹部，提出獎勵或任免建議；選舉或推薦行政領導人"。

[4]西木："買不斷的工齡"，《中國經濟週刊》，2004年第2期。轉自，"人民網"，（http://www.people.com.cn）。

[5]原江蘇省南通海安公路管理站在2002年下半年改為股份制的南通萬達公路養護有限公司。改制依據的文件是江蘇省交通廳2002年6月24日發佈的《全省公路、航道機構事企分開的指導意見》。據該公司工人的公開信，工人們直到改制後的2003年6月才看到這個文件的全文。與改制有關的操作性文件是南通市公路處在2002年9月28日發到海安公路管理站的，但是原管理站的負責人事隔一個月才在全體職工大會上宣讀，而在此前的10月18日，已經確定了股份制企業的發起人。見，南通萬達養護公路有限公司廣大職工："看看我們的改制"（2003年7月15日），摘自"中路社區網"，（http://www.chinahighway.com）。

[6]央視國際："均華集團：改制引發矛盾"，"中央電視臺經濟頻道"，（http://www.cctv.com），2004年2月20日。

[7]關明："是改制還是侵權？ - 來自太原市塑膠四廠企改的調查"，"天訊線上"（http://www.grrb.com.cn），2001年8月24日。

[8]經過2000年的大幅度減員，吉林油田7萬員工中有1.6萬人"提前退養"或者"買斷工齡"。裁員之後，在崗員工年均獎金比2000年翻番，達到5000元以上；而油田領導幹部們的收入更是急速膨脹，2001年普通科級幹部獎金超萬，處級幹部達到5萬元以上，局級幹部達到10萬元以上，公司的副總經理和總經理的獎金竟達到30萬元和50萬元！相比之下，"提前退養"的員工每月只有800 至 900元的生活費；"買斷工齡"的員工按30年工齡計算也僅拿到9萬元。巨大的反差，激起被裁減員工的強烈不滿，導致了從2002年4月份開始的和平請願上訪，為期長達100天。見，東北工言："吉林省鬆原市石油工人上訪100天的調查報告"，"人民春秋網"（http://maostudy.org），2003年5月15日，總第37期。

[9]石秀印："下崗失業勞動者的生活狀況和社會救助需求"， "社會政策網"（http://www.social-policy.info）。2002年7月25日。

[10]陳堯："勞動合同形同虛設，職工權益屢遭侵犯"，"天訊線上"（http://www.grrb.com.cn），2001年5月28日。

[11]"成都人民商場職工罷工，工人代表被抓"，"中國勞工通訊 - 行動號外第34期"（http://big5.china-labour.org.hk），2003年11月11日。

[12]《勞動法》的規定如下：第二十四條，經勞動合同當事人協商一致，勞動合同可以解除。第二十六條，有下列情形之一的，用人單位可以解除勞動合同，但是應當提前三十日以書面形式通知勞動者本人：（一）勞動者患病或者非因工負傷，醫療期滿後，不能從事原工作也不能從事由用人單位另行安排的工作的；（二）勞動者不能勝任工作，經過培訓或者調整工作崗位，仍不能勝任工作的；（三）勞動合同訂立時所依據的客觀情況發生重大變化，致使原勞動合同無法履行，經當事人協商不能就變更勞動合同達成協議的。第二十七條，用人單位瀕臨破產進行法定整頓期間或者生產經營狀況發生嚴重困難，確需裁減人員的，應當提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見，經向勞動行政部門報告後，可以裁減人員。用人單位依據本條規定裁減人員，在六個月內錄用人員的，應當優先錄用被裁減的人員。

[13]此文件取自"中國武漢市武昌區招商引資網"（http://www.wuchanginvest.gov.cn），原件名稱可能有異。

[14]原件名稱不詳。取自，"中國勞動網"（http://www.chinalabournet.com）2003年11月13日發佈的一條消息，該消息名稱為"河北省出臺新辦法規範富餘人員勞動關係"。

[15]例如，《中華人民共和國民法通則》第四十四條第二款規定："企業法人分立、合併，它的權利和義務由變更後的法人享有和承擔"。《北京市勞動合同規定》第二十七條規定，用人單位發生合併或者分立等情況，原勞動合同繼續有效，勞動合同由繼承權利義務的用人單位繼續履行。《浙江省勞動合同辦法》第22條規定，用人單位經營方式發生變化，勞動合同應當繼續履行。用人單位資產性質發生變化，變化後新成立的用人單位可以與勞動者協商變更勞動合同並應按照有關法律的規定支付相應的經濟補償金。《山東省勞動合同條例》第19條規定，用人單位資產性質或經營方式發生變化，其主體資格未改變的，勞動合同應當繼續履行；主體資格改變的，變更後的用人單位可以與勞動者協商變更或者重新訂立勞動合同，變更或者重新訂立的勞動合同期限不得少於原勞動合同未履行的期限。

[16]例如，在江蘇省景德鎮市人民政府2000年6月發佈的《景德鎮市企業勞動用工管理辦法（試行）》中規定：國有企業改制後未進入改制後企業的職工，區分不同情況解除勞動關係。（一）…（二）實行勞動合同制以前參加工作的全民所有制職工可從以下兩種安置辦法中任選一種改變原身份，並與企業解除勞動勞動關係：（1）按本人12個月工資的標準，發給經濟補償金，並按規定享受失業保險；（2）一次性發放安置費，不再享受失業保險…發給職工的一次性安置費不高於全市職工上年平均工資的３倍(第十五條)。在安徽省經濟貿易委員會2001年9月發佈的《關於進一步加快我省中小企業改革發展的若幹政策意見》中，規定：因企業改制與原企業解除勞動合同的職工，由企業按實際工齡，每滿一年發給職工一個月工資標準的補償金。因企業改制依法與原企業終止勞動合同的職工，按其每一年工齡給予本人一個月工資的標準發給補助費，但最多不超過12個月（第六條）。

[17]數字來源：勞動科學所"轉型時期中國勞動關係問題研究"課題組（郭悅執筆）："轉型時期中國勞動關係研究"，2004年1月9日。轉自，"北京大軍經濟觀察研究中心網站"（http://www.dajun.com.cn）。

[18]數字來源：國家統計局人口和社會科技統計司、勞動和社會保障部規劃財務司編《中國勞動統計年鑒（1999年）》，中國統計出版社1999年10月版，第13、551頁。根據該年鑒的"主要統計指標解釋"，"保險福利費用總額是指各單位在工資以外支付給職工和離、退休人員個人和用於集體的保險福利費用，包括：醫療衛生費、喪葬撫恤救濟費、職工生活困難補助、退休費、交通費補貼等。

[19]數字來源：趙憶甯、劉心惠、鍾立："中國城市貧困人口分析"，《瞭望新聞週刊》2002年4月8日，第15期。轉自，"香港中文大學中國研究服務中心網站"（http://www.usc.cuhk.edu.hk）。此數位所指年份不詳，根據文章發表時間估計，當在2000-2001年。

[20]數字來源：勞動科學所"轉型時期中國勞動關係問題研究"課題組（郭悅執筆）："轉型時期中國勞動關係研究"，2004年1月9日。轉自，"北京大軍經濟觀察研究中心網站"（http://www.dajun.com.cn）。

[21]吳敬璉："劃撥國資前先補上社保欠賬"，"新華網"（http://big5.xinhuanet.com），2003年2月26日。

[22]按照這個政策的定義，非主業資產指按照企業改革發展的要求和專業化分工原則，需要分離的輔業資產、後勤服務單位的資產以及與主業關聯度不大的其他資產；閒置資產指閒置一年以上的企業資產；關閉破產企業的有效資產指政策性關閉破產企業中，符合國家產業政策、有一定獲利能力，並用於抵償職工安置等費用部分的資產。

[23] 2003年3月28日，"大洋網訊"報導，從1999年舉辦世博會以後，昆明的酒店價格持續走低。位於市中心區的一家四星級賓館在2002年的營業收入只有4000萬元左右，在支付了各種費用和貸款利息後，僅贏利數萬元。雲南省旅遊局行業管理處處長認為，酒店價格偏低的首要原因是昆明酒店多了，供給大於需求。見，"盲目建設留惡果，昆明酒店打價格戰"，"大洋網訊"（http://dailynews.dayoo.com）。2003年北京"薩斯"危機之後，據分析人士的保守估計，約有20%到30%的弱小和不規範的餐飲企業將因此出局。見，"本報調查：北京餐飲業面臨大洗牌"（2003年5月26日），"北京現代商報網站"（http://www.bjbusiness.com.cn）。

[24]鄭勇："我國再就業配套政策全部出臺"，《工人日報》，2003年1月25日，第（1）版。

[25]數字來源：中共中央宣傳部、勞動和社會保障部："進一步做好下崗失業人員再就業工作宣傳提綱"（2002年10月29日發佈）。

[26]數字來源：勞動科學所"轉型時期中國勞動關係問題研究"課題組（郭悅執筆）："轉型時期中國勞動關係研究"，2004年1月9日。轉自，"北京大軍經濟觀察研究中心網站"（http://www.dajun.com.cn）。

[27] 2004年3月，《北京日報》記者報導，據市人事局、市統計局等部門聯合對2004年全市崗位需求的調查，招用年輕人是用人單位招聘的主要條件之一。其中，要求年齡在30歲以下的佔七成，35歲以下的超過九成。見：杜鵑："北京今年勞動力供需比1.7:1，約1/3無戶籍要求"，《北京日報》，2004年3月1日。

[28]中國私營企業研究課題組："2002年中國私營企業調查報告"，取自，"中華全國工商業聯合會網站" (http://www.acfic.org.cn）。

[29]石秀印："下崗失業勞動者的生活狀況和社會救助需求"， "社會政策網"（http://www.social-policy.info）。2002年7月25日。

[30]石秀印："下崗失業勞動者的生活狀況和社會救助需求"， "社會政策網"（http://www.social-policy.info）。2002年7月25日。

[31]根據一項對青海省西寧地區3392名下崗工人的調查，有848人享受過優惠政策，佔調查總人數的25%；享受工商登記、場地安排、稅收減免、行政收費減免的人數各佔2%；享受小額貸款的只有29人，不足1%；有67%的被調查者認為城鎮再就業政策並不落實。見，青海省財政廳課題組："青海省下崗職工再就業問題研究"，2002年10月26日。轉自，"國務院發展研究中心調查報告網"（http://report.drc.gov.cn）。

[32]數字來源：勞動和社會保障部、國家統計局："2002年度勞動和社會保障事業發展統計公報"，"國家統計局網站"（http://www.stats.gov.cn）。

[33]勞動科學所"轉型時期中國勞動關係問題研究"課題組（郭悅執筆）："轉型時期中國勞動關係研究"，2004年1月9日。轉自，"北京大軍經濟觀察研究中心網站"（http://www.dajun.com.cn）。

[34]勞動科學所"轉型時期中國勞動關係問題研究"課題組（郭悅執筆）："轉型時期中國勞動關係研究"，2004年1月9日。轉自，"北京大軍經濟觀察研究中心網站"（http://www.dajun.com.cn）。

[35]我們在2002年曾對某水泥廠的一起集體勞動爭議做過調查分析。該水泥廠於1998年11月以低於資產估價一半的價格被轉讓給一家私營企業。在資產轉讓合同中，收購者同意接收全部在冊職工，並為職工支付社會保險費用。但在企業轉讓之後，廠方並沒有為一部分工人安排工作崗位，迫使他們"自動離職"；對另外一部分工人則實施各種壓迫手段，例如，安排原來從事質量檢驗的工人到鍋爐車間鏟煤；管理人員喝斥、打罵工人；任意延長工作時間但不支付加班工資等，使工人在不堪重荷之下被迫辭職。一年半後，該水泥廠在崗的300多名工人中，只有100多人是原水泥廠的職工。

[36] 2002年 4月1日，當某省政府獲知上述水泥廠爭議案中的200餘名工人準備到省政府上訪的消息後，召開省長辦公會議。會議的一個議題是如何確保社會穩定。根據辦公會議紀要的要求，省公安廳要協同有關部門做好說服教育工作，對上訪工人中少數不聽勸告、蓄意借機鬧事分子要採取果斷措施，堅決打擊。

[37]東北工言："吉林省鬆原市石油工人上訪100天的調查報告"，"人民春秋網"（http://maostudy.org），2003年5月15日，總第37期。

[38] 2000年4月5日，中華人民共和國公安部頒佈《公安機關處置群體性治安事件的規定》，將群體性治安事件定義為"聚眾共同實施的違反國家法律法規規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產安全的行為"，包括"人數較多的非法集會遊行示威；集會遊行示威和上訪中出現的嚴重擾亂公共秩序的行為；嚴重影響社會穩定的罷工、罷課、罷市；非法組織或邪教組織的聚集活動；聚眾圍攻衝擊黨政、司法機關和重要警衛目標；聚眾堵塞交通、破壞交通安全和佔據重要公共場所的行為等。"轉自，付有志："群體性治安事件的社會學涵義"，《山東公安專科學校學報》，2000年第1期，第81－83頁。

[39]江振昌："欠薪問題與近期大陸工潮：集體行為觀點"，《中國大陸研究》，第43卷，2000年第9期，第81-101頁。

[40]數字來源：李科明："信訪工作面臨的新情況和新問題"，《中國監察》，2001年11期，第42-43頁。

[41]"2003：中國遭遇信訪洪峰"，新華社《瞭望東方週刊》，轉自，"廈門日報網站"，（http://www.csnn.com.cn），2003年12月9日。

[42]"2003：中國遭遇信訪洪峰"，新華社《瞭望東方週刊》，轉自，"廈門日報網站"，（http://www.csnn.com.cn），2003年12月9日。

[43]《中華人民共和國信訪條例》（1995年）第一章第四條。

[44]《國務院信訪條例》第二十六條規定：各級行政機關根據職責許可權和信訪事項性質，按照下列方式辦理信訪事項：（1）對本機關依法應當或者有權做出處理決定的信訪事項，應當直接辦理；（2）對依法應當由上級行政機關做出處理決定的信訪事項，應當及時報送上級行政機關；（3）對依法應當由其他行政機關做出處理決定的信訪事項，應當及時轉送、轉交其他行政機關辦理。

[45]在採取集體行動之前，工人們均曾試圖通過正常的信訪渠道提出他們的訴求，不過無一例外地沒有得到解決。例如，從1998年起，遼陽市鐵合金廠的工人就多方找市政府領導和有關部門反映該廠長期拖欠職工工資、福利待遇的問題，以及企業經濟效益驟降背後的貪污腐敗現象。為此，工人代表們還三次到北京上訪。直到2001年11月該廠非法破產，工人們才發現多年來的反腐敗、爭權利，最終卻砸了自己的飯碗。見，"鏗鏘玫瑰 - 記鐵合金廠被捕工人代表家屬"，"中國勞工通訊 - 電子報第20期"（http://big5.china-labour.org.hk），2003年1月9日。

[46]趙淩："只有2問題通過上訪解決中國信訪制度走到關口" ，《南方週末》，轉自，"網易"（http://news.163.com/2004w11/12726/2004w11_1099552920681.html），2004年11月4日。

[47]東北工言："吉林省鬆原市石油工人上訪100天的調查報告"，"人民春秋網"（http://maostudy.org），2003年5月15日，總第37期。

[48] Chen, Feng. 2000. "Subsistence crises, managerial corruption and labour protests in China". The China Journal. July: 41-63；江振昌："欠薪問題與近期大陸工潮：集體行為觀點"，《中國大陸研究》，第43卷，2000年第9期，第81－101頁。

[49]東北工言："吉林省鬆原市石油工人上訪100天的調查報告"，"人民春秋網" （http://maostudy.org），2003年5月15日，總第37期。

[50]"公司非法解除勞資關係成為四川工人抗爭事件的焦點""中國勞工通訊"（http://gb.china-labour.org.hk/gate/gb/big5.china-labour.org.hk/public/contents/article?revision%5fid=4070&item%5fid=4069），2002年9月17日。

[51]"湖北隨州上千工人堵鐵路，員警搜查領頭人"，"中國勞工通訊 - 電子報第20期"（http://big5.china-labour.org.hk），2003年1月9日。

[52]"湖北棗陽化肥廠職工罷工抗議"，"中國勞工通訊 - 行動號外第30期"（http://big5.china-labour.org.hk），2003年8月20日。

[53]範福明："群體性攔車斷路事件的特點和處置對策"，《鐵道部鄭州公安管理幹部學院學報》, 2001年第2期，第3-6頁；雷鳴："怎樣正確對待群體性事件"，《山東公安專科學校學報》，2001年第8期，第48-49頁。

[54]工人行動快訊："湖北隨州一日內三家破產企業職工到市政府請願"，"中國勞工通訊 - 行動號外第31期"（http://big5.china-labour.org.hk），2003年9月3日。

[55]中國勞工通訊新聞稿："四川石油工人組織起來通過法律途徑爭取合法權利"，"中國勞工通訊 - 行動號外第9期"（http://big5.china-labour.org.hk），2002年9月17日。一名退休工人向《中國勞工通訊》表示，大慶石油管理局買斷工齡職工2002年3月至6月連續3個多月的集體抗議行動，直接啟發和鼓勵了四川石油管理局買斷工齡的工人。