自上世紀90年代《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國工會法》頒佈以來，以兩部法律為基礎，中國在市場經濟的發展過程中，逐漸建立了一套勞動法律體系。十餘年來，中國的勞動關係呈現出了市場化的複雜發展趨勢，這一趨勢與國有企業的改革和私營企業的發展同步。在社會經濟的巨大變化中，出現的兩個所謂的“弱勢群體” — 城市下崗失業工人與農民工，他們的處境反映了社會階層之間的嚴重分化和力量對比的嚴重失衡。面對這種現實，法律對地方政府和雇主行為的規範軟弱無力並且在繼續弱化，勞動法律並沒有實現其保護勞工權益的立法初衷。

本報告嘗試從兩個角度 – 法律與政策之間的矛盾、立法與執法之間的差異，對中國勞動關係中的問題作一概括分析；對《勞動法》和《工會法》作一簡要評論；對立法和執法的缺陷作一客觀討論。本報告所持的觀點是：在中國市場經濟的發展過程中，勞動法律與政府政策之間的矛盾，直接損害著勞動者的權益，當私營企業在中國迅速崛起並與地方政府官員融為一個利益共同體之後，勞動者甚至失去了尋求行政和司法保護的可能。本報告指出：在以法律保護勞工權益的問題上，有效實施和兌現現有法律比制定新法更為重要；使立法過程更民主、更合理要比加快立法更重要，而有效實施現有法律和將立法過程民主化，可以減少和避免各法律條文之間和法律與政府政策之間的矛盾和衝突。過去二十多年的歷史證明，在改革進程中，如果沒有廣泛的民主協商，如果只是政府壟斷法律的制定和執行，法律就不可能完善；各項法律之間、法律與政策之間的衝突就無法避免；如果沒有獨立于政黨的勞工組織，如果沒有社會各階層之間的力量平衡，如果沒有最基本的司法獨立，再好的法律也難以得到執行。

本報告由五章組成：第一章是對《勞動法》和《工會法》實施過程的背景回顧，有關內容將涉及兩部法律在實施過程中經濟社會環境的變化。第二章分析國有企業改制政策對勞動法律的衝擊，將重點描述在國有企業的改革中，城市下崗失業工人勞動權益受到的侵害，並進而討論工人自發的集體維權行動的特點和意義。第三章討論政府對農村流動勞動力的限制性政策和農民工保護自己權益的困境。第四章側重於對2001年修改後的《工會法》條款和實施難點的分析。第五章討論勞動法律失效的問題，重點放在政府勞動行政部門在勞動法律執法監督中所承擔的角色和法律失效的原因。

本報告分析和討論的依據包括：互聯網和其他媒體報導的案例；中國的勞動法律（包括《勞動法》和《工會法》）；中央政府和地方政府有關國有企業改革、發展私營企業和建立勞動力市場的政策性文件；中國官方的統計資料；非政府組織的研究報告及相關的調查筆記。

第一章 國有企業的改革與私營企業的發展：對《勞動法》和《工會法》實施過程的背景

回顧

在《勞動法》（1994年）和《工會法》（1992年）頒佈之後，中國的社會經濟環境發生了巨大變化。在私有經濟發展的同時，國有企業改革走入最後階段，隨之而來的是社會結構的改變。瞭解這些背景，是理解中國勞動關係的變化，理解勞動者新的權益要求的形成和權益被侵害的基礎。

一、國有企業的最後歷程

當持續了二十餘年的國有企業改革進入最後階段時，大部分中小企業已進入了破產、關閉或私有化的程式；而大型企業也在建立“現代企業制度”的過程中，逐漸完成了企業資產重組和裁員過程。

在這二十餘年間，中國政府曾試圖通過不變動國有企業的所有制基礎，只調整企業與政府的關係和變革企業內部管理機制等途經來提高企業效益。但是，私營企業和外資企業的激增動搖了國有企業的壟斷地位，致使這一系列的改革措施未能發生預期效應。為此，中國共產黨在十五屆四中全會和十六屆三中全會上，對國有企業的改革方向和原則作了修正，確定：第一，將國有資本控制在公益性行業、關係國家安全的行業、不可再生資源行業和對國家具有重大意義的科技開發等四個行業，國有經濟原則上可以退出其他競爭性行業；第二，在保留國有部門的同時，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化。此後，國有企業改革主要在兩個層面進行：一是通過出售、轉讓等多種方式將大批國有中小企業改造私營企業；二是對國有大中型企業實行股份制改造，在這些企業建立“現代企業制度”。這種改革就是當今中國媒體高頻率使用的一個詞 —“改制”。企業改制的方式有股份制改造、兼併、合併、出售、破產等等。

來自地方政府的統計資料證實，在國有中小企業的改制過程中，國有資本大規模退出企業。從2000年初到2002年9月，黑龍江省累計有2759家國有中小企業完成了產權制度改革，改制面達到90.7%；在已改制的企業中，國有資本佔總資產額30%以下或完全退出的企業佔77%，其中完全退出的佔59%。[1] 這些企業基本上轉為了私營企業或者職工集體所有的股份制企業。與此同時，在地方政府的鼓勵之下，私營企業主收購、兼併國有企業的現象也非常普遍。2002年，黑龍江省共有2800多家私營企業參與國有中小企業改制。[2] 同年，江西省也有2230家個體和私營企業以租賃、購買等方式，參與國有中小企業改制。[3]

“民有民營”的另一種形式是將企業資產轉讓給原企業的經營者和職工，將國有中小企業改組為股份合作制企業。在用這種方式轉制時，各地的政策是“鼓勵經營者持大股”。例如，山東省經貿委在《關於中小企業產權制度改革的指導意見》（2003年11月）中規定，在企業產權制度改革時，鼓勵經營者通過合法程式持有企業較大額度的股份；經營者可以通過政府給予的獎勵、企業期權獎勵、個人承擔銀行對企業的貸款等渠道獲得持有企業股份所需要的資金；鼓勵企業的業務、技術骨幹多持企業股份，或用技術成果等要素入股。[4] 而湖南省長沙市市政府、市委更於1999年11月和2000年1月兩次發出文件，對改制企業的“股權結構”作出規定，要求股本設置向經營層傾斜，鼓勵企業經營層持大股，避免平均持股。[5] “經營者持大股”的政策使經營者與一般職工在持有股份方面出現巨大差異。長沙市“友誼阿波羅”股份有限公司原是一家超大型國有商業企業，有員工5000多人。改制後，該公司總經理持有的股份比一般職工竟高出100倍！[6] 在這些政策的引導下，一些原來由政府行政任命的國有企業經營者們在短時間內完成了資本的原始積累，控制了企業。

以上事實是很多職工不能接受的。2002年8月7日，新華社發表了一篇題為“‘新百萬富翁’是如何產生的 — 國有中小企業改制調查”的文章。作者認為，企業的資產是職工多年來積累起來的，讓經營者一下子切去一大塊，一夜之間變成了大老闆，這是“合法”的掠奪。有一些職工言詞激烈：“我們在國有企業辛辛苦苦幹了一輩子，最後下崗回了家，你一夜之間成為百萬富翁，公理何在？”[7] 實際上，改制中出現的這些不公正，正是當今中國工人集體抗爭的一個主要原因。

從1997年開始，許多省市相繼宣佈“今後不再搞國有獨資企業”。[8] 改制的結果是中國今後的經濟構成將由非公有制企業佔據主導地位，而這對勞動關係和勞動法律已經產生了並將持續發生重大的影響。

二、私營企業的發展近況

中國的私營企業是在上世紀70年代末發展起來的。80年代初，允許雇工8人以下的“個體經濟”存在；80年代中，雇工8人以上的個體經濟被定義為私營企業。1997年，在中國共產黨第十五次全國代表大會上，總書記江澤民在政治報告中提出，非公有制經濟是中國社會主義市場經濟的重要組成部分。2001年7月1日，江澤民在慶祝中共建黨八十週年大會上發表講話，將私營企業主稱為中國改革開放以來出現的一個新的社會階層：“在黨的路線方針指引下，這些新的社會階層中的廣大人員通過誠實勞動和工作，通過合法經營，為發展社會主義社會的生產力和其他事業作出了貢獻，他們也是有中國特色社會主義事業的建設者”；“他們中的優秀分子也可以被吸收到中國共產黨裡來。”這種提法被寫進修改後的《中國共產黨黨章》。

自中國共產黨“十五大”以來，私營企業無論在數量上還是規模上都得以迅速發展。新興的私營企業主要來自兩個方面，一是根據中央政府“抓大放小”的政策，大批國有中小企業、集體企業和公有制的鄉鎮企業通過改制變為私營企業；二是在中央和地方政府放寬了私人投資環境後發展起來的私營企業。從上世紀90年代中期開始，中國私營企業的數量一直呈現快速增長的態勢。根據國家統計局的普查資料，在兩次全國基本單位普查期間（1996－2001年），私營企業從44萬戶增加到132萬戶，增長了兩倍；私營企業單位數佔全部企業的比重由16.9%上升到43.7%，提高了26.8個百分點；私營企業從業人員從802萬人增加到3170萬人，增長近3倍，年均增長幅度為31.6%；私營企業從業人員佔全國企業從業人員的比重由4.4%上升到19.2%，提高了14.8個百分點。[9]

第二次全國基本單位普查資料顯示，在產業結構方面，私營企業在第二產業居主導地位。2001年，從事第二產業的私營企業有72萬戶, 佔私營企業單位總數的54.3%；從業人員達2400多萬人，佔私營企業從業人員總數的76.7%。在第二產業中，私營企業集中在製造業和建築業，在製造業中又集于傳統的加工和輕紡行業。從事第三產業的企業共有59萬戶，從業人員為712萬人，僅佔私營企業從業人員總數的22.4%。從事第三產業的私營企業主要集中在零售貿易和餐飲業、房地產業和社會服務業。從事第一產業的私營企業和從業人員為數極少。

在私營企業的企業規模方面，第二次全國基本單位普查資料顯示，私營企業基本上是中小型企業，並以小型為主。在從業人員規模方面，2001年，平均每戶從業人員為24人，比1996年增加6人，擴大了1/3。其中，從業人員在50人以下的企業有119.7萬戶，佔私營企業總數的90 %；50至499人的有12.3萬戶，佔9%；500至4999人的有3775戶，5000人以上的只有17戶。82.4 % 的私營企業的資本金在100萬元以下。

在私營企業的地區分佈方面，第二次全國基本單位普查資料表明，2001年，東部地區佔75%左右，中部地區佔15%左右，西部地區只佔10%左右。截止2002年底，江蘇、廣東、浙江、上海、北京， 山東等6省市的私營企業超過20萬戶，在全國佔有近60%的比重。[10]

在個體經濟基礎上發展起來的私營企業，普遍具有管理權高度集中的特徵。中央統戰部、全國工商聯和中國民（私）營經濟研究會2002年所作的“第五次全國私營企業抽樣調查”結果顯示，被調查的3258戶私營企業中，一人投資的佔85.5％；96％的企業主擔任企業的廠長或者經理。[11] 通過改制而成的私營企業在資本和管理權方面同樣高度集中。上述調查結果顯示，在接受調查的3258戶私營企業中，有25.7％的企業是從國有、集體所有制企業改制而來的；在這些企業中，有60.6％的企業主就是原企業的負責人。即使在改制而成的股份制企業中，原企業的管理者也以不同方式控制了企業的股份，進而控制了企業的決策機制。私營企業資本的高度集中，形成了所有者 — 管理者在企業中實行強制性勞動管理模式的基礎。

私營企業主享有的政治待遇和社會地位也今非昔比。第一，私營企業主可以加入中國共產黨這個“中國工人階級的先鋒隊”。在“第五次全國私營企業抽樣調查”的被調查企業中，具有共產黨員身份的企業主達29.9％。第二，私營企業主正在逐漸進入參政議政的程式。北京市社會科學院社會學所副所長戴建中在2002年11月12日的一次講演中提及，私營企業主擔任縣級人大代表的有5400人、省級人大代表的有372人、全國人大代表的有48人；擔任縣級政協委員的有8500人、省級政協委員的895人、全國政協委員的46人。戴建中還發現，擔任縣以上人大代表的私營企業主大多擁有千萬元以上資產，擔任全國人大代表的大多是億元級以上的。[12] 在各級人民代表大會和各級政治協商會議中，“請民營企業代表前排就座”的召喚聲生動地表達了各地政府首腦對當地私營企業主的態度。[13] 第三，私營企業主正在以其資本的力量來獲取政治上的權力。《瞭望新聞週刊》的記者在河北省清河縣、吉林省江源縣採訪時發現，近十年來，兩地共有幾十名納稅大戶的私營企業主擔任了縣或鄉鎮政府的副職等實職，有近10位私營企業主到清河縣法院、勞動局等部門擔任了領導職務。一位只有初中文化水平的個體戶，先是到縣工商局任掛職副局長，2002年居然當上了法院副院長。從1993年開始，吉林省江源縣政府先後將25名私營企業主提拔為副鎮長。記者在追蹤走訪發現，兩地40多名私營企業主在當上公務員後，多數人並沒有放棄原來的企業經營權或仍在企業兼職，這與現行幹部人事制度中有關公務員不得從事經商、辦企業的規定相違背。[14] 第四，私營企業主甚至可以享有不被追究刑事責任的司法豁免權。據《中國青年報》的報導，2004年1月2日，中共河北省委、河北省政府批轉了河北省政法委制定的《關於政法機關為完善社會主義市場經濟體制創造良好環境的決定》。一位參與文件起草的幹部對記者說，該文件的一個突破是，對民營企業經營者創業初期的犯罪行為，已超過追訴時效的，不得啟動刑事追訴程式；在追訴期內的，要綜合考慮犯罪性質、情節、後果、悔罪表現，及所在企業當前的經營狀況，減輕、免除處罰或判處緩刑。該文件的另一個突破是，“法律沒有明令禁止的生產經營行為就可以大膽做。”[15]

三、工人的構成變化

隨著企業所有制和雇主身份的變化，中國工人的構成和特點也發生了重大的變化。這首先表現在，工人已經由過去所謂的“領導階級”落入了社會結構的最底層。在城市公有制企業工人人數下降的同時，在非公有制企業中就業的工人以及沒有城市戶口的農民工的人數迅速增加，並成為中國工人隊伍中的主要構成部分。

近年來國有企業改革（改制）的一個直接後果是，國有企業從業人員的比重逐漸減小。2002年底，城鎮從業人員總數為24780萬人，其中，國有單位從業人員7163萬人，佔城鎮全部從業人員的30%，各類非國有單位的從業人員所佔比重則已達到70%。如果減去國有單位從業人員中在行政機關和事業單位的從業人員，實際上國有企業從業人員僅有3381.9萬人，僅佔城鎮從業人員的13.6%。2002年底，城鎮各類非公有經濟（包括私營、外商投資、港澳臺投資企業和個體經濟）的從業人員為5187萬人，大大超過國有企業的從業人員（3381.9萬人）。此外，在統計中，尚有一部分企業（如，聯營企業、股份有限公司和有限責任公司）的所有制性質無法確認。而這些企業有相當一部分其實就是私營企業或者是“混合型”所有制企業，到2002年底，這類企業的從業人員達到1666萬人。如果將這部分從業人員計算在內，在城鎮非公有經濟中的從業人員實際上已經達到6853萬人。在農村的私營企業中，從業人員為1411萬人，個體經濟從業人員2474萬人，鄉鎮企業從業人員13288萬人，這些鄉鎮企業大部分已經通過改制轉為私營企業。[16] 據此，就從業人數上看，非公有制企業從業人員的所佔比重已經大大超過了公有制企業。

在計劃經濟時期，工人階級的官方定義是由工人、知識份子和管理者三個階層構成的， 而這種階層定義已經發生重大變化。根據中國社會科學院“當代中國社會結構變遷研究”課題組的研究成果，原有工人階級的三大構成階層，已經分別融入現在社會結構的五個社會等級和十個社會階層中。[17] 在這五個社會等級中，管理者屬於社會的上層和中上層，知識份子分別屬於社會的上層、中上層和中中層，而工人則屬於社會的中下層和底層。

另外，工人階層的內在構成也發生了變化。改革之前，工人主要是由國有和集體企業的產業工人所組成的，1983年，包括管理者、知識份子和工人等在內的職工人數為11515萬人，其中工人大約為8000萬人，在這當中，國有企業工人佔76.2%，集體企業工人佔23.8%。[18] 這個數字不包括當時在鄉鎮企業就業的人員。到16年後的1999年，國有企業和城市集體企業的工人下降為7000多萬人，而在城市非公有制企業中就業的城市工人，以及沒有城市戶口的農民工，則增加到近一億人。[19]

現在，在以傳統產業工人為主的城市工人內部，按其就業狀況又分成了在崗工人和失業、下崗工人。2001年上半年，政府公佈的的下崗工人人數為911.31萬人，登記失業人員為595萬人。[20] 當然，這一數字並不包括那些沒有登記（或按政策不準登記）的失業人員和失業的農業戶口的工人。如果加上這些人，估計中國城鎮人口中，下崗和失業人員應超過3000萬。另據來自勞動和社會保障部的資料，從1995年到2002年的七年間，國有企業累計下崗職工人數達到了3000萬以上。[21] 自2001年勞動和社會保障部提出“並軌”方案後，“下崗”成為了歷史，城鎮工人在被要求與改制後的企業脫離勞動關係之後，便“自動”成了失業人員。

在中國，持有農村戶口的工人一般被稱為“農民工”。實際上，相當數量的農民工在城市或在鄉鎮企業中已經就業多年，一直以工資收入作為主要生活來源。應該說，農民工早已成為了中國工人階級的一個重要組成部分。不過為引述方便，本報告仍沿用“農民工”這一概念。目前，僅跨地區流動的農民工就有約1億人，在第二產業，農民工已佔全部從業人數的57.6%，在批發零售業和餐飲業中佔52.6%，在加工製造業中佔68.2%，在建築業中佔79.8%。[22]

在《當代中國社會階層研究報告》中，作者以組織資源、經濟資源和文化資源的佔有狀況作為劃分社會階層的標準。作者的結論是：位於倒數第三層的產業工人階層，只擁有少量的三種資源，而位於最底層的城市無業、失業、半失業者階層，則基本沒有三種資源。他們為什麼缺少這些資源？他們是如何失去這些資源的？本報告以下部分將嘗試從法律與政策的衝突和法律失效兩個角度，尋求問題的答案。

四、中國的勞動政策和勞動法律

勞動力市場政策的演變過程

中國勞動政策的基本方針源自中共中央和國務院，具體內容則出於國務院下屬的勞動和社會保障部門。於是，這些政策就具有了兩個關鍵的內涵：第一，支持中央政府的各項改革措施，特別是為國有企業的“改革”和私營經濟的發展提供支持；第二，賦予政府勞動行政部門具體制定、執行和監督勞動法律實施情況的權力。改革中，勞動政策可以歸結為五個要點：擴大企業用工自主權、建立勞動合同制度、培育勞動力市場、發展社會保障體系和規範農業勞動力轉移。在改革的不同時期，因應執政黨大政方針的需要，勞動政策對這五個要點的規定有不同程度的側重。

1978年12月，中國共產黨十一屆三中全會確定了對經濟體制和國有企業經營管理方法進行改革。從那時起到1986年底，企業改革的基本思路是擴權讓利，一直由政府嚴格控制的用工權被列入了權力下放的範圍。1984年5月，國務院發佈了《關於進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，提出在10個方面擴大企業的自主權，人事勞動管理權和工資獎金使用權成為其中的兩項主要內容。在此階段，除招工權外，企業的經營管理者擁有了對職工工資、福利的決定權和獎勵懲罰權。

從1987年到1990年底，企業改革的基本思路轉向政企分開、所有權和經營權分離，具體措施是推行承包經營責任制，並對一些小型企業實行租賃經營。在此階段，改革的目標直指企業內部的“固定工”制度。1987年7月12日，國務院發佈《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，要求在企業新招的工人中推行勞動合同，合同期滿後企業可根據需要續延或終止合同。1987年9月，原國家勞動人事部在“全國搞活固定工制度試點工作會議”上要求，在國營企業推行“優化勞動組合”，並允許企業辭退所謂“富餘職工”。

從1991年到1993年，改革的基本思路是把企業推入市場，確立國有企業獨立的法人地位。在此階段，國務院於1992年7月23日發佈《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，原國家勞動部則於1993年2月2日發佈了《關於實施“全民所有制工業企業轉換經營機制條例”的意見》。該文件對《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》中企業的用工權和工資獎金分配權作了規定。按照這個文件的規定，企業擁有招收工人，依法確立、變更、終止或解除與職工勞動關係的自主權。1992年2月25日，勞動部發佈《關於擴大試行全員勞動合同制的通知》，要求各省選擇試點市、縣，試行全員勞動合同制，範圍要包括企業幹部和工人。全員勞動合同制的試行，終結了在國有企業實行了40多年的“固定工”用工制度。

從1993年開始到1995年，改革的重點放在建立“產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學”的所謂“現代企業制度”上。1993年11月召開的中共第十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》。《決定》提出，建立現代企業制度，是國有企業改革的方向。根據這個《決定》，勞動部在1993年12月發佈了《關於建立社會主義市場經濟體制時期勞動體制改革總體設想》，提出，以培育和發展勞動力市場為中心，廢除統包統配的就業政策，形成勞動者自主擇業、企業自主用人的用工制度，逐步打破城鄉之間、地區之間勞動力流動的限制。

1995年至今，國有企業改革進入最後階段。1995年9月，在中共第十四屆五中全會上，通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展“九五”計畫和2010年遠景目標的建議》，明確提出了“抓大放小”的策略。所謂“抓大放小”，就是國家抓好一批在國民經濟中起骨幹作用的大型企業和企業集團，對國有中小企業則“放開”，並通過改組、聯合、兼併、股份合作等多種形式，加快改組進度。而“抓大放小”策略和對國有企業實施的“鼓勵兼併、規範破產、下崗分流、減員增效”措施（1993年）的一個重要後果是，從1994年起，中國突然出現大量的失業和下崗工人。

從上世紀90年代初，政府對原來由企業負擔職工保險和福利的制度進行改革，目的是“減輕企業負擔”並為勞動力在不同所有制企業之間的流動創造條件。十多年來，中國政府也一直在嘗試按市場經濟原則建立養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等制度，並建立了城市居民最低生活保障制度。

從上個世紀80年代中期開始，農業勞動力開始湧入城鎮，90年代後期，由於大批鄉鎮企業破產和農業生產收益過低，農業勞動力轉移的速度加快。1993年11月，勞動部推出“農村勞動力跨地區流動有序化”工程。1994年11月，勞動部發佈了《農村勞動力跨地區就業管理暫行規定》。通過這些政策，政府試圖將農業勞動力的轉移納入行政規管的範圍。

回顧上述改革過程，我們不難看出，政府的改革政策側重于擴大資本所有者和企業經營者的權力。在1989年發生了鎮壓民主運動的慘劇之後，中央政府在深化經濟改革的政策目標之上，又加上了一個“保持社會穩定”的目標，當改革政策的實施遇到工人反對，“社會穩定”受到威脅時，政府便會對企業行為加以幹預，而這種幹預主要是出於對社會穩定的考慮。

勞動法律體系的特點

1994年7月5日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過了《中華人民共和國勞動法》，該法於1995年1月1日起實施。這是中華人民共和國建國後頒佈的第一部勞動法典。它從起草到頒佈歷經15年，草案修改32次。這部法律奠定了當代中國的主要勞動基準，規定了雇用雙方的基本權利和義務，並為其他專項勞動法規的制定和執行提供了準繩。以《勞動法》為基礎，中國的勞動法律體系逐漸成型。[23] 儘管如此，中國勞動者的權利狀況並沒有因此而得到應有的改善，這裡，除了法律得不到尊重和執行外，《勞動法》本身也存在著嚴重的先天不足。

第一，法律對勞動者權利的規定針對個人多於針對集體，這種安排清楚地顯示了政府刻意限制企業民主管理和獨立工人組織的意圖。《勞動法》對個人的勞動合同作了細緻的規定。例如，在《勞動法》第三章“勞動合同和集體合同”的19個條款中，有16條涉及個人勞動合同；在有關用人單位終止、續延、解除勞動合同的理由和程式的條款中，均以勞動者個人而不是以集體作為適用對象。政府希望以上述內容從法律技術上避免發生集體勞動糾紛。而在解除勞動合同的程式中，工會對管理方解除合同的決定只可“提出意見”，並無拒絕的權力（《勞動法》第30條）。在工資方面，法律明確規定雇主有權根據生產經營特點和經濟效益，自主確定工資分配方式和工資水平（《勞動法》第47條），但卻沒有規定勞動者就工資水平和分配方式提出集體主張的權利。這些規定幾乎完全排除了勞動者依靠集體力量獲得職業保障和改善就業待遇與條件的可能性。

第二，在勞動者的組織權利上，《勞動法》與《工會法》的規定互相矛盾。《勞動法》第七條規定，“勞動者有權依法參加和組織工會。工會代表和維護勞動者的合法權益，依法獨立自主地開展活動”。但是，依據《工會法》，勞動者“依法參加和組織”的工會只能是中華全國總工會（以下簡稱“全總”）系統的工會（見，《工會法》第2、10條）；“依法獨立自主地開展活動”必須以“堅持中國共產黨的領導”為前提（《工會法》第4條）。而在中國的省、市、縣(區)、鄉(鎮)，以至企業的幾乎所有層面上，“中國共產黨的領導”實際上就是各級黨組織書記個人的領導。在企業裡，黨委書記通常由經營管理者兼任或者指派，在地方政府裡，領導一方政府的黨委書記則往往與企業主和企業經營者之間有著千絲萬縷的利益瓜葛。在這種情況下，工會在黨的領導下開展工作，實際上就是在黨組織的書記個人和企業經營管理者個人的領導下工作。在這樣的現實中，《勞動法》第七條規定的組織權便落空了。

第三，《勞動法》對集體談判權的規定，回避了“誰是真正的職工集體代表”這個最重要的問題，因此，有關集體談判權的規定沒有任何實際的意義。由於職工不能成立自己獨立的組織，企業層次上的集體談判只能由受企業主和管理方控制的工會幹部充當職工一方的代表，這樣就不可能有真正意義的集體談判。在《勞動法》頒佈之後，勞動部於1994年12月5日發佈了《集體合同規定》，對集體合同制度的一些具體事項作了規定。2000年11月8日，勞動和社會保障部發佈《工資集體協商試行辦法》，規定企業勞資雙方可以就有關工資分配制度、工資分配形式和工資收入水平進行協商，並簽訂集體合同。2004年1月20日，勞動和社會保障部發佈了新的《集體合同規定》。這些規定都要求，以受政府和資方控制的全總系統工會代表職工進行集體協商(談判) 。當然，在《勞動法》和這些行政規章中都規定，在未建立工會組織的企業中，可以由職工民主推舉的代表擔任集體協商代表。但是，這樣的協商談判簽訂的集體合同在實際操作中又不能通過政府勞動部門的審查，因為各地政府規定，集體合同的提交審查，必須附帶工會的證明文件。[24]

第四，中國的《憲法》、《勞動法》和《工會法》等都沒有規定工人和工會有罷工的權利。根據勞動和社會保障部2004年1月發佈的《集體合同規定》，對於集體協商過程中產生的爭議，“雙方當事人不能協商解決的，當事人一方或雙方可以書面向勞動保障行政部門提出協調處理申請；未提出申請的，勞動保障行政部門認為必要時也可以進行協調處理”（第49條）。也就是說，即使工會和工人代表在集體協商中努力為工人爭取權益，它(他)們也無法在發生爭議的時候，付諸罷工手段向雇主施加壓力。由此推論，雇主也就無需考慮工人和工會的要求。既然罷工不是工人和工會的法定權利，罷工行為便不受法律保護。現實中，罷工的組織者和積極參與者不是遭雇主解雇，便是被政府追究刑事責任。

2001年修訂後的《工會法》出現了有關處理停工、怠工的規定，即：“企業、事業單位發生停工、怠工事件，工會應當代表職工同企業、事業單位或者有關方面協商，反映職工的意見和要求並提出解決意見。對於職工的合理要求，企業、事業單位應當予以解決。工會協助企業、事業單位做好工作，儘快恢復生產秩序”（第27條）。這裡所說的“停工、怠工事件”，所指其實就是罷工。這一條款可以理解為：（1）《工會法》承認工人停工、怠工行為有其合理性；（2）確定了企業工會在處理怠工、停工事件中的角色是“代表職工”。而在1992年頒佈的《工會法》中，企業工會被要求“會同企業行政”處理事件（第25條）。可以說，在確立集體爭議權方面，2001年《工會法》在法律條文上有了進步。

不過，由於組織權不在工人手上，到目前為止，這種“進步”也只停留在法律條文上。因為2001年的《工會法》仍然規定了中華全國總工會的壟斷地位和共產黨對它的領導，而在地方和企業層面上又實際表現為地方政府和管理方（企業黨組織書記個人）對工會的控制。因此，這樣的工會實際上既不能也不願代表職工，也不可能履行《工會法》對賦予工會的各項維權職能。這就凸顯了2001年《工會法》條款之間的自相衝突。

第五，政府行政管理的功能大於勞動權益保障的功能。這一點在《勞動法》的制定和頒佈過程中就已經決定了。《勞動法》的起草過程始終都是由政府勞動行政部門主導的，並沒有社會各階層的廣泛參與和公開討論。當裁判者（政府、法院、檢察院等）為自己立法，立法的結果是使法律有利於裁判者。[25] 原勞動部（現在的勞動和社會保障部）在起草這部法律時，便利用起草法律的機會“借法擴權”（using law drafting to expand ‘sphere of influence’），加入不少政府勞動部門的權力。[26] 這一問題儘管在法律起草後期得到糾正，以至行政管理色彩在正式的法律文本中得到掩飾，但在整個勞動法律體系中，這種行政管理的痕跡還是隨處可見。由於《勞動法》對勞動者權益的規定大多比較空泛，以至各項權利只能由政府勞動行政部門的行政規章作出具體規定。因此，勞動部在這部法律頒佈之後，又發佈了許多“配套規章”，在這些規章中順便加入了更多的政府意志。[27]

當集體權利在《勞動法》及其相關的“配套規章”中得不到體現時，政府行政管理的作用就變得更加重要了。於是，勞動法律頒佈實施後的實際效果便是，第一，進一步抑制了職工的罷工和自由組織工會等權利，而這種抑制又使勞動法律的貫徹落實更加依賴行政權力，從而導致行政權力膨脹；第二，由於在處理勞動關係時政府的行政權力過大，一旦政府官員因貪污受賄而行政不作為甚至執法不公，職工在其權益受到侵害時不但失去獲得政府協助的機會，更會遭到來自官員本人的進一步傷害；第三，職工一旦採取《勞動法》中沒有規定的行動，如罷工、遊行示威、成立獨立的組織等，更會遭到政府逮捕和起訴，而在訴訟過程中，也更容易獲罪。

另外，中國現有的勞動爭議仲裁制度在落實勞動法律和維護勞動者權利方面的作用也十分有限。在《中華人民共和國企業勞動爭議處理條例》（1993年）的規定中，勞動者作為當事人，同樣是以個人名義參與仲裁活動，[28] 而工會則被放在了調解人和仲裁人的位置上或者在仲裁程式中為工人提供支援和幫助（第30條）。在依據這一條例設立的市、市轄區、縣等各級勞動爭議仲裁委員會中，地方工會的代表雖然是委員會的成員，但在實際操作中，工會代表很少參與仲裁活動，仲裁裁決由勞動行政部門的官員作出。

《勞動法》頒佈實施以來，除存在上述問題並引發一系列社會後果外，還遭遇著執行中被大打折扣的窘境。這些是以下章節所要討論的。